LEY GENERAL DE SANIDAD (ESPAÑA)
Reproducimos el comentario sobre la LEY GENERAL DE
SANIDAD Nº 14/1986, DE 25 DE ABRIL
De todos los empeños que se han esforzado en
cumplir los poderes públicos desde la emergencia misma de la Administración
contemporánea, tal vez no haya ninguno tan reiteradamente ensayado ni con tanta
contumacia frustrado como la reforma de la Sanidad.
Es, en efecto, un dato histórico fácilmente
verificable que las respuestas públicas al reto que en cada momento ha supuesto
la atención a los problemas de salud de la colectividad han ido siempre a la
zaga de la evolución de las necesidades sin conseguir nunca alcanzarlas, de
manera que se ha convertido en una constante entre nosotros la inadaptación de
las estructuras sanitarias a las necesidades de cada época.
Es conocido que el primer ensayo de poner al día
las técnicas de intervención pública en los problemas de salud de la
colectividad lo constituyó el proyecto de Código Sanitario de 1822, cuya aprobación
frustraron en su momento las disputas acerca de la exactitud científica de los
medios técnicos de actuación en que pretendía apoyarse. Con este fracaso, la
consolidación de un órgano ejecutivo bien dotado y flexible, acomodado en
cuanto a su organización a las nuevas técnicas de administración que tratan de
abrirse camino en España en los primeros años de la pasada centuria, tiene que
esperar hasta la aprobación de la Ley de 28 de noviembre de 1855, que consagra
la Dirección General de Sanidad, creada muy pocos años antes. Esta Ley
extenderá su vigencia durante una larguísima época, aunque no en razón a sus
excelencias, sino a la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre un nuevo
texto de Ley sanitaria, cuya formulación se ensaya con reiteración durante los
últimos años del siglo pasado y primeros del presente, sin conseguir definitiva
aprobación. Ante la imposibilidad de sacar adelante una Ley nueva, la reforma
siguiente se establece por Real Decreto, en concreto por el de 12 de enero de
1904 (NDL 27011), que aprueba la Instrucción General de Sanidad, norma que, a
pesar de haberse mantenido vigente en parte hasta fechas muy próximas, apenas
si alteró el dispositivo de la organización pública al servicio de la Sanidad.
Es, pues, el esquema organizativo de 1855 (cambiando por épocas el nombre de la
Dirección General de Sanidad por el de Inspección General de Sanidad) el que trasciende
al siglo que lo vio nacer y se asienta en nuestro sistema con una firmeza
sorprendente.
La Ley de 1944, aunque innovadora en algunos
extremos, asumió la planta estructural recibida, que no altera, sino que
perpetuará. El esquema organizativo es, en efecto, el mismo de 1855, basado en una
Dirección General de Sanidad, recrecida, como órgano supremo. La idea de
contenido de las responsabilidades públicas en este sector es también
decimonónica: A la Administración Pública le cumple atender aquellos problemas
sanitarios que pueden afectar a la colectividad considerada como conjunto, le
compete desarrollar una acción de prevención, en suma. La función asistencial,
el problema de la atención a los problemas de la salud individual, quedan al
margen.
El estancamiento de la específica organización
pública al servicio de la Sanidad no significará, sin embargo, una desatención
de todos los problemas nuevos, sino la ruptura del carácter unitario de esa
organización, que se fragmenta en diversos subsistemas que se ordenan separadamente,
respondiendo a principios y finalidades propias, al margen de una dirección
unitaria. En efecto, a las funciones preventivas tradicionales se sumarán otras
nuevas, relativas al medio ambiente, la alimentación, el saneamiento, los
riesgos laborales, etc., que harán nacer estructuras públicas nuevas a su
servicio. Las funciones asistenciales crecen y se dispersan igualmente. Las tradicionales
sólo se referían a la prevención o asistencia de algunas enfermedades de
particular trascendencia social (la tuberculosis, enfermedades mentales, etc.).
Estas atenciones asistenciales tradicionales se asumen con responsabilidad
propia por diferentes Administraciones Públicas (Estado, 2 Diputaciones) que funcionan sin ningún nexo de unión en la formulación de
las respectivas políticas sanitarias. Ninguna de ellas se dirige, sin embargo,
a la atención del individuo concreto, si la enfermedad que padece no es alguna
de las singularizadas por su trascendencia. El dogma que perdura es el
decimonónico de la autosuficiencia del individuo para atender sus problemas de
salud.
Cuando ese dogma se quiebra a ojos vista en virtud
del crecimiento de un sistema de previsión dirigido a los trabajadores, también
ese sistema crea sus propias estructuras sanitarias que se establecen al margen
de la organización general, y funcionan conforme a políticas e impulsos elaborados
con separación, aunque explicados por las nuevas necesidades y avances tanto en
el campo de la salud y enfermedad como en los nuevos criterios que se van
imponiendo de cobertura social y asistencia sanitaria.
Puede decirse sin hipérbole que la necesidad de
proceder a una reforma del sistema que supere el estado de cosas descrito se ha
visto clara por todos cuantos han tenido responsabilidades en el ramo de la
Sanidad, desde el día siguiente a la aprobación de la Ley de Bases de 1944 y
NDL 27017).
Probaría este aserto una indagación sumaria de los
archivos de la Administración, donde pueden encontrarse sucesivos intentos de
reforma que, sin embargo, no han visto otra luz que la de los despachos de los
Ministerios.
Ante la imposibilidad o la falta de convicción en
la necesidad de organizar un sistema sanitario que integrase tantas estructuras
dispersas, se ha asentado la idea de que, manteniendo separadas las diversas
estructuras sanitarias públicas, la coordinación podría ser la respuesta a las
necesidades de racionalización del sistema. El ensayo es ya viejo. Se intenta
implantar primero en el ámbito de las Administraciones locales con la Ley de
Coordinación Sanitaria de 11 de julio de 1934). Luego, con carácter más general
y también en el ámbito de los servicios centrales, con la Ley de Hospitales de 21
de julio de 1962, y mediante la creación de un extensísimo número de Comisiones
Interministeriales, que fluyen como un verdadero aluvión, planteando al final
el problema de coordinar a los órganos coordinadores. Paralelamente, en el año
1942, mediante Ley de 14 de diciembre, se constituye el Seguro Obligatorio de
Enfermedad, bajo el Instituto Nacional de Previsión. Este sistema de cobertura
de los riesgos sanitarios, alcanzado a través de una cuota vinculada al
trabajo, se ha desarrollado enormemente como consecuencia del proceso paulatino
de expansión económica que ha surgido en nuestro país desde 1950, pero
especialmente en los sesenta y principios de los setenta. El Seguro Obligatorio
de Enfermedad, desde su creación y su posterior reestructuración mediante el
Decreto 2065/1974, de 30 de mayo -por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley General de la Seguridad Social, en el que se cristaliza el actual
sistema de Seguridad Social hasta hoy, ha ido asumiendo mayor número de
patologías dentro de su cuadro de prestaciones y, al mismo tiempo, ha sido un
sistema que ha ido progresivamente incluyendo mayor número de personas y
colectivos dentro de su esquema de Seguro Sanitario. En la actualidad este
sistema sanitario de Seguridad Social está muy evolucionado, siendo gestor
autónomo de una estructura sanitaria extendida por todo el territorio nacional,
constituyendo la red sanitaria más importante de nuestro país.
Aunque con la creación, ya en tiempos muy
recientes, de un Ministerio de Sanidad, se han podido mejorar algunos de los
problemas recibidos, no es menos cierto que se ha mantenido una pluralidad de
sistemas sanitarios funcionando en paralelo, derrochándose las energías y las
economías públicas y sin acertar a establecer estructuras adecuadas a las
necesidades de nuestro tiempo. No obstante, ha sido posible mantener un nivel
razonablemente eficiente de nuestra Sanidad que, sin duda, podrá mejorarse y
hacer más rentable y eficaz si se impulsa con firmeza el establecimiento de un
nuevo sistema unitario adaptado a las nuevas necesidades.
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